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Parte 5 - A PROGRESSIVIDADE DOS IMPOSTOS SOBRE A RENDA

A REFORMA TRIBUTÁRIA IGUALITÁRIA NO BRASIL

THOMAS PIKETTY: O CAPITAL NO SÉCULO XXI

São Paulo, 20/03/2015

Referências: Desigualdade. Tributação Justa. Progressividade. Imposto de Renda. Imposto sobre Grandes Fortunas. Transparência Internacional.

PIKETTY E A REFORMA TRIBUTÁRIA IGUALITÁRIA NO BRASIL

Por Ricardo Lodi Ribeiro - Professor Adjunto de Direito Financeiro da UERJ. Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Direito da UERJ. Ex-Procurador da Fazenda Nacional. Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Tributário (SBDT). Advogado e Parecerista. Publicado pela Revista de Finanças Públicas - Tributação e Desenvolvimento - V.3, N.3 (2015). Acesso em 20/03/2015.

5. A PROGRESSIVIDADE DOS IMPOSTOS SOBRE A RENDA

Como vimos no item anterior, o imposto de renda é o tributo que historicamente melhor se adequa à justiça fiscal de modo a capturar a capacidade contributiva efetiva do cidadão, a partir da sua manifestação de riqueza em movimento. Vale ainda ressaltar que, diante do binômio renda/patrimônio como signos presuntivos de riqueza, os impostos pessoais devem ter como fato gerador algum fenômeno que revele a renda disponível para a pessoa física e o lucro para as empresas. (38)

(38) TIPKE, Klaus. “Sobre a Unidade da Ordem Jurídica Tributária”. In: SCHOUERI, Luiz Eduardo/ZILVETI, Fernando Aurélio (Coordenadores). Direito Tributário. Estudos em Homenagem a Brandão Machado. São Paulo: Dialética, p. 60-70, 1998, p. 64:

“Todo o cidadão deve pagar impostos em conformidade com o montante de sua renda disponível para o pagamento de impostos; toda empresa deve pagar impostos de acordo com o montante de seu lucro”.

Porém, não ofende o princípio da igualdade a tributação dos rendimentos do capital de forma mais onerosa que os rendimentos do trabalho. Ao contrário, em face do primado constitucional do trabalho, trata-se de uma medida de grande teor de justiça. (39)

(39) TIPKE, Klaus. “Sobre a Unidade da Ordem Jurídica Tributária”, p. 65.

Para os economistas liberais clássicos, a busca da justiça fiscal pela tributação da maior capacidade contributiva seria efetivada pelo princípio da proporcionalidade, que consiste na variação da tributação em razão da diferença da base de cálculo, a partir da aplicação de uma mesma alíquota. É o padrão clássico para efetivação da tributação justa concebido por Adam Smith com base na teoria do benefício, como manifestação das vantagens que os contribuintes auferiam das atividades estatais. (40)

(40) SMITH, Adam. Riqueza das Nações. 3. ed. Lisboa: Calouste Gulberkian, 1999, Vol. II, p. 485:

“Os súditos de todos os Estados devem contribuir para a manutenção do governo, tanto quanto possível, em proporção das respectivas capacidades, isto é, em proporção do rédito que respectivamente usufruem sob a proteção do Estado”.

Extraiu-se da contribuição de Smith o princípio da proporcionalidade baseado na premissa, válida para o Estado Liberal, de que os benefícios estatais, quase sempre limitados à segurança ao indivíduo e à propriedade, são destinados aos cidadãos na proporção de sua riqueza. Deste modo, a aplicação da mesma alíquota a todos os contribuintes, quando dotados de bases de cálculo diversas, atenderia à capacidade contributiva na exata medida em que cada um deles seria tributado proporcionalmente à sua riqueza.

A feição da capacidade contributiva com base na proporcionalidade, é contestada por John Stuart Mill e seu utilitarismo economicista, a partir da teoria do igual sacrifício, baseada na teoria econômica da utilidade marginal do capital. Segundo ela, a riqueza passa a ser menos útil ao seu titular na medida em que aumenta. A partir dessa ideia, o sacrifício social representado por uma tributação com base numa mesma alíquota, conforme recomendado pela proporcionalidade de Smith, seria mais intenso nos segmentos dotados de menor riqueza. Para igualar o sacrifício social da tributação, Stuart Mill preconizou a progressividade, com o aumento das alíquotas em razão do aumento da riqueza. (41)

(41) MILL, John Stuart. Princípios de Economia Política. São Paulo: Abril Cultural, 1983, p. 290.

No entanto, não foi a teoria do igual sacrifício que fundamentou o crescimento da progressividade no século XX. Afastada de suas origens utilitaristas, a tributação progressiva acabou por constituir-se em um dos principais instrumentos de financiamento das prestações positivas que passaram a ser garantidas à população em nome da solidariedade social do Welfare State. Juntamente com este, no entanto, a progressividade começou a perder fôlego, a partir das décadas de 1970 e 1980, na esteira da onda neoliberal de Reagan e Thatcher, quando a teoria do benefício foi retomada James Buchanan. (42)

(42) BUCHANAN, James. The Limits of Liberty – Between Anarchy and Leviathan. Chicago: The University of Chicago Press, 1975, p. 98.

Mais recentemente, a proporcionalidade ainda vem sendo saudada como o melhor índice de capacidade contributiva por John Rawls (43), Klaus Tipke (44) e, entre nós, por Ricardo Lobo Torres. (45)

(43) RAWLS, John. Uma Teoria da Justiça. São Paulo: Martins Fontes, 1997, p. 307.

(44) TIPKE, Klaus. “Princípio da Igualdade e a Ideia de Sistema no Direito Tributário”, p. 527.

(45) TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário, vol. II Valores e Princípios Constitucionais Tributários. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 314-315.

Após a retomada da teoria do benefício pelos economistas neoliberais do final do século XX, a progressividade, hoje, não mais deve ser extraída de uma visão utilitarista de igual sacrifício, mas como importante instrumento de redistribuição de rendas no Estado Social, o que é reconhecido até mesmo por pensadores liberais menos ortodoxos, como o próprio John Rawls, que, embora defendesse a proporcionalidade como um dos princípios da justiça como equidade, considerando ser essa modalidade de tributação a mais adequada ao estímulo da produção, reconheceu também que, nos sistemas tributários de países em que haja maior desigualdade social, a progressividade dos impostos sobre a renda é medida exigida pelos princípios da liberdade, da igualdade equitativa de oportunidades e da diferença. (46)

(46) RAWLS, John. Uma Teoria da Justiça, p. 308.

Nesse mesmo sentido, Klaus Tipke entende, na esteira do Tribunal Constitucional Alemão, que a progressividade rompe com a igualdade, mas este rompimento é justificado pelo princípio do Estado Social, que tem por objetivo a distribuição de riquezas. (47)

(47) TIPKE, Klaus. “Princípio da Igualdade e a Ideia de Sistema no Direito Tributário”. In: BRANDÃO MACHADO (coord.). Estudos em Homenagem ao Prof. Ruy Barbosa Nogueira. São Paulo: Saraiva, p. 517-527 1984, p. 527.

A despeito da superação do modelo liberal de capacidade contributiva, que se contenta com a igualdade formal, é inevitável reconhecer que em uma sociedade marcada por profundas desigualdades sociais como a nossa, maior importância ainda é conferida à progressividade que, em vários impostos, notadamente no imposto de renda, traduz-se no instrumento mais adequado à aplicação do princípio da capacidade contributiva, baseandose na solidariedade e na justiça social. É que a proporcionalidade, embora revele manifestação da capacidade contributiva, uma vez que não adota um valor fixo na tributação, se traduz num instrumento bastante tímido na distribuição de rendas, limitandose a garantir a igualdade dos cidadãos perante a lei (48), o que no Estado Social revela-se insuficiente.

(48) A igualdade formal é brilhantemente sintetizada na expressão do escritor Anatole France:

“Em sua igualdade majestática a lei proíbe tanto ao rico quanto ao pobre dormir embaixo da ponte, esmolar nas ruas e furtar pão.” (apud: RADBRUCH, Gustav. Introdução à Ciência do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 1999, p. 107-108).

A essencialidade da utilização da progressividade tributária para o atendimento das demandas do Estado Social, é também destacada por Piketty (49):

"O imposto progressivo é uma instituição indispensável para fazer com que cada pessoa se beneficie da globalização, e sua ausência cada vez mais evidente pode levar a globalização a perder apoio. (...) Por essas diferentes razões, o imposto progressivo é um elemento essencial para o Estado Social: ele desempenha um papel fundamental em seu desenvolvimento e na transformação da estrutura da desigualdade no século XX, constituindo uma instituição central para garantir a sua viabilidade no século XXI.”

(49) PIKETTY. O Capital no Século XXI, p. 484.

Porém, reconhece o economista francês que a progressividade tem sido ameaçada do ponto de vista intelectual pelas críticas liberais, a partir de uma discussão insuficiente sobre as suas funções, bem como, do ponto de vista político, pela concorrência fiscal, como será analisado no item VII deste estudo.

Contudo, é forçoso reconhecer, como já demonstrado, que a queda da progressividade nos EUA e no Reino Unido (50) nos anos de 1980, justificou em parte o salto das remunerações muito elevadas, o que, aliado à concorrência fiscal num contexto de livre circulação de capital, tornou a arrecadação tributária regressiva no topo de pirâmide da renda. (51)

(50) Merece registro, como demonstração da aversão do thatcherismo não só à progressividade por ele ferozmente reduzida, mas à própria ideia de capacidade contributiva, a introdução, em 1988, do poll tax, que acabou contribuindo para a queda da primeira-ministra Margaret Thatcher, com a tributação fixa por habitante (captação), em substituição ao imposto municipal sobre propriedades. (Vide: Piketty, Ob. Cit, p. 482 e nota 3).

(51) PIKETTY. O Capital no Século XXI, p. 483.

Para Piketty, as críticas dos liberais não prosperam, pois o imposto progressivo constitui o método liberal para combater as desigualdades, respeitando a livre iniciativa e a propriedade privada de modo previsível e contínuo, de acordo com regras fixadas com antecedência e debatidas em ambiente democrático, a partir do compromisso ideal entre justiça social e liberdade individual. Não é por outro motivo que foram inicialmente mais usados nos EUA e no Reino Unido do que na França e na Alemanha, e quase nunca praticados na URSS e na China comunistas. (52)

(52) PIKETTY. O Capital no Século XXI, p. 492.

A proposta de Piketty para o combate às desigualdades sociais a partir da distribuição de rendas passa por um substancial aumento de alíquota do IR para 82% para os rendimentos maiores que 500 mil dólares ou 1 milhão de dólares, correspondentes a faixa de 0,1 a 0,5% das maiores riquezas, como medidas confiscatórias destinadas a evitar a manutenção dessas muito altas. Propõe ainda alíquotas de 50 a 60% para as rendas acima de 200 mil dólares (5 a 10% mais ricos). Para ele, as duas medidas teriam funções diferentes. A primeira, de natureza verdadeiramente confiscatória, teria como objetivo pôr fim às remunerações indecentes e inúteis; já a última, de fins redistributivos, objetivaria angariar recursos para o atendimento das demandas sociais. Mas o próprio autor sustenta a dificuldade política de implementação das propostas, uma vez tais medidas adotadas em um só país levariam à fuga dos milionários, especialmente em pequenos países europeus. Mesmo nos EUA, tal proposição encontraria muita dificuldade, uma vez que, segundo o economista francês, o processo político americano encontra-se escravo do 1% mais rico do país. (53)

(53) PIKETTY. O Capital no Século XXI, p. 499 e 500.

Além das dificuldades políticas, não é demais lembrar que tais medidas geram polêmicas que vão bem além do ambiente do pensamento libertário ou de defesa do grande capital. Nesse sentido, vale trazer para a reflexão o contraponto de Liam Murphy e Thomas Nigel para quem, embora a progressividade pareça estar indicada como parte de um sistema justo, a adoção de alíquotas pesadas demais às faixas superiores parece desestimular os empresários a realizar investimentos. (54)

(54) MURPHY, Liam e NAGEL, Thomas. O mito da propriedade, p. 254-255.

Para Piketty, o argumento não procede, pois as desigualdades desmedidas não guardam grande relação com o espírito empreendedor e não apresentam qualquer utilidade para o crescimento:

“A ideia de que os executivos americanos fugiriam de imediato para o Canadá ou para o México e não haveria mais pessoas competentes e motivadas a dirigir as empresas nos Estados Unidos não só é contraditória com a experiência histórica e com todos os dados das empresas de que dispomos: ela vai contra o bom senso.” (55)

(55) PIKETTY. O Capital no Século XXI, p. 499 e 556.

Polêmicas à parte, no Brasil, além das dificuldades representadas pela concorrência fiscal internacional e pela ausência de consenso parlamentar para a aprovação de tais medidas em um parlamento também dominado pelos setores mais conservadores da sociedade, eleito a partir de campanhas financiadas pelo grande capital, (56) a proposta de tributar de forma confiscatória as grandes rendas ainda encontraria a dificuldade constitucional de, aparentemente, confrontar o princípio do não-confisco, estabelecido pelo artigo 150, IV ,da Constituição Federal, que proíbe o legislador de usar o tributo com efeito de confisco.

(56) O mesmo fenômeno ocorre nos EUA, como noticiam MURPHY, Liam e NAGEL, Thomas:

“As pessoas, sempre que possível, gastam dinheiro para ganhar ou conservar ainda mais dinheiro. Se não se impuser um limite às contribuições oferecidas aos políticos, podemos ter certeza de que a busca da justiça socioeconômica será prejudicada pela influência desproporcional dos que têm mais a perder com ela do ponto de vista financeiro.” (O mito da propriedade, p. 257).

Porém, entre a tributação confiscatória, vedada constitucionalmente, e, no extremo oposto, a adoção de uma progressividade limitada à classe média como temos hoje, há um grande espaço de ação do legislador para a implementação de um modelo efetivamente progressivo, que possa tributar de maneira mais intensa as grandes rendas, inclusive as obtidas por meio de lucros e dividendos, desonerando os assalariados e, abrindo espaço para o alívio fiscal na tributação sobre o consumo.

Trata-se de medida que não exige alterações constitucionais, estando a cargo do próprio legislador federal, desde que fossem encontrados caminhos políticos para superar a resistência dos mais ricos, sem a necessidade de comprometer as já combalidas receitas estaduais e municipais. Até porque, se dependesse de alterações constitucionais prejudiciais às competências tributárias dos entes periféricos, a aprovação de tais medidas seriam ainda mais inviáveis politicamente.

No âmbito do imposto de renda, o ideal do ponto de vista da justiça fiscal seria a concentração da tributação na pessoa física dos seus sócios, ficando a tributação da pessoa jurídica apenas como imposto do acionista retido na fonte, a título de registro regulatório, uma vez que a tributação na pessoa física admite a progressividade enquanto o imposto sobre as empresas é submetido a proporcionalidade incapaz de promover a mensuração da renda do acionista. O problema é que esse imposto cobrado nas pessoas jurídicas acaba sendo muitas vezes a única tributação efetiva, uma vez que grande parte da base fiscal declarada pelas empresas nunca será transferida ao patrimônio individual a partir de mecanismos permitidos pela própria legislação fiscal. Daí a necessidade de arrecadar-se uma parcela significativa como imposto das próprias empresas, bem como de fortalecer os mecanismos contábeis de prevenção de fraudes. (57)

(57) PIKETTY. O Capital no Século XXI, p. 506 e 545.

Essa dificuldade de mensurar adequadamente os rendimentos dos sócios pelo lucro das empresas é uma das razões que leva Piketty a propor a tributação sobre o capital acumulado, que em nosso sistema teria guarida constitucional na tributação das grandes fortunas.

De todo modo, a despeito da possibilidade de instituição do imposto sobre grandes fortunas no Brasil, que será analisada no item seguinte, é forçoso reconhecer a necessidade de profundas reformas na tributação da renda no Brasil.

Se por um lado, é correto o entendimento de que a tributação da renda das pessoas físicas deve ser unificada, abarcado toda a sorte de rendimentos, inclusive os lucros e dividendos, sem o que tais rendimentos deixam de subordinar-se à progressividade, por outro é preciso manter-se certo grau de tributação do lucro das empresas, não só para fins de registro de suas atividades, mas principalmente como forma de antecipação dos lucros dos seus sócios.

É claro que quando se sustenta a coexistência da tributação dos lucros na pessoa jurídica e na pessoa física não se está defendendo a dúplice tributação desta riqueza, que, economicamente, é una, embora possa ser desdobrada pela lei em dois fatos geradores diferentes. Assim, não seria lícito, à luz do princípio do não-confisco, levar à tributação de 27,5 % na pessoa física os lucros e dividendos já tributados em 34% na empresa. Porém, a legislação poderia prever mecanismos de dedução na tributação dos lucros e dividendos do montante pago na pessoa jurídica, ou ainda a harmonização das alíquotas incidentes nos dois casos para que o seu somatório não resultasse em efeito confiscatório.

Outra reforma urgente na legislação do IRPF é a previsão de uma verdadeira progressividade com a introdução de um maior número de alíquotas, que cheguem a patamares mais elevados para os altos rendimentos, a fim não só de levar a tributação da renda no Brasil aos padrões internacionais (vide tabela da tributação da renda no Brasil e em outros países), mas utilizar tal mecanismo como instrumento da política de redistribuição de rendas em nosso país, a exemplo do que ocorreu nos EUA e na Europa até os anos de 1970.

Estudo da KPMG divulgado em 2010 (58) nos dá conta de que entre 81 países pesquisados, o Brasil é o 56º dentre as maiores alíquotas incidentes sobre as rendas das pessoas físicas, com 27,5% muito atrás dos países mais desenvolvidos. E o mais preocupante é que dentre os 70 países pesquisados que possuem teto para a alíquota mais alta, o Brasil ocupa a 11ª posição entre os limites mais baixos. É de fato uma progressividade para os trabalhadores e não para os ricos.

Confirma abaixo as alíquotas máximas de alguns países pesquisados:

País Alíquota Máxima do IR (%)
Aruba 59
Suécia 56,6
Dinamarca 55,4
Holanda 52
Áustria 50
Bélgica 50
China 45
Chile 40
EUA 35
Argentina 35
Malta 35
México 30
Índia 30
Brasil 27,5
Egito 20
Costa Rica 15
Rússia 13

(58) Vide no site da BBC: www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2010/10/101006_impostos_estudos_kpmg_rw.shtml?print=1, acesso em 06/02/2015.

Porém, a adoção de uma progressividade mais acentuada em nosso país não deve ser mais uma medida de mais oneração da classe média. Nas alíquotas majoradas devem incidir a taxa marginal de renda a partir de patamares bem mais elevados do que os atuais, atingindo o topo da pirâmide que concentra a maior parte da riqueza nacional. Em contrapartida devem ser desonerados os contribuintes nas faixas mais baixas da atual tabela, a fim de aliviar os assalariados, a partir da elevação dos limites nominais de cada uma das suas faixas.

Outra medida compensatória à elevação da carga fiscal dos mais ricos, em benefício dos mais pobres, e que a própria União também pode adotar por legislação própria, é a desoneração dos seus tributos incidentes sobre o consumo, como o IPI, o PIS e a COFINS, sem comprometer a arrecadação dos Estados e dos Municípios, com o ICMS e o ISS, uma vez que estes, embora detenham autonomia federativa de promover a sua própria reforma tributária, não dispõem de mecanismos para a tributação da renda, embora sejam destinatários da sua arrecadação por meio dos fundos de participação.

Assim, as medidas propostas por Piketty em nome da justiça fiscal relativas à tributação da renda podem ser aplicadas ao Brasil sem que se traduzam em aumento da carga tributária brasileira, mas na sua mais justa distribuição.

CONTINUA...