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Parte 4 - A BASE TRIBUTÁRIA E A DESIGUALDADE

A REFORMA TRIBUTÁRIA IGUALITÁRIA NO BRASIL

THOMAS PIKETTY: O CAPITAL NO SÉCULO XXI

São Paulo, 20/03/2015

Referências: Desigualdade. Tributação Justa. Progressividade. Imposto de Renda. Imposto sobre Grandes Fortunas. Transparência Internacional.

PIKETTY E A REFORMA TRIBUTÁRIA IGUALITÁRIA NO BRASIL

Por Ricardo Lodi Ribeiro - Professor Adjunto de Direito Financeiro da UERJ. Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Direito da UERJ. Ex-Procurador da Fazenda Nacional. Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Tributário (SBDT). Advogado e Parecerista. Publicado pela Revista de Finanças Públicas - Tributação e Desenvolvimento - V.3, N.3 (2015). Acesso em 20/03/2015.

4. A BASE TRIBUTÁRIA E A DESIGUALDADE

Como ninguém gosta de pagar tributo, é muito comum, aqui e alhures, a reclamação quanto ao tamanho da carga tributária. Em nosso país, é recorrente o discurso de que temos uma das maiores cargas tributárias do mundo. Seria isso verdade? E quem suporta essa carga tributária? Seria o nosso modelo tributário capaz de garantir o desenvolvimento econômico e combater as desigualdades sociais? Essas são as indagações que serão discutidas neste item.

A carga e a base tributárias de um país revelam as escolhas legislativas sobre quanto tributar, a quem tributar e em que medida. Deste modo, a partir da mensuração de cada tributo do sistema é possível identificar que segmentos econômicos estão sendo mais ou menos onerados.

Sustenta Piketty que o processo de construção do Estado fiscal e social foi, em todos os países desenvolvidos de hoje, um elemento essencial do processo de modernização e desenvolvimento nacional. Se nos países desenvolvidos a carga tributária se consolidou, a partir dos anos de 1980-1990, entre 35 a 40% do PIB, nos países pobres e intermediários vem ocorrendo, muito em função da ingerência dos países ricos e dos organismos internacionais, uma redução significativa para taxas de 10% a 15%, patamares em que se torna impossível ir além das funções soberanas e em direção à construção do Estado Social. E como esses Estados acabam sendo obrigados a conferir algumas prestações sociais positivas, não atendem adequadamente sequer as despesas típicas do estado absenteísta. (22) Ou seja, o interesse do capital globalizado ao escolher países de baixa tributação para os seus investimentos acaba tendo como efeito o entrave ao desenvolvimento social e econômico dessas sociedades.

(22) PIKETTY. O Capital no Século XXI, p. 478-479.

No Brasil, a carga tributária conheceu grande incremento desde que foi promulgada a Constituição Federal de 1988, que agigantou o fenômeno das contribuições parafiscais. No ano em que foi inaugurada a nova ordem constitucional, a carga tributária brasileira representava 22,4% do PIB. (23) Sofreu por diversos caminhos majorações permanentes até chegar ao patamar de 35,9% em 2012.

(23) Fonte: site do BNDES, o estudo Carga Tributária Brasileira – Evolução Histórica: Uma Tendência Crescente, de Érika Araújo, acessado em 06/02/15:

Como se pode verificar na tabela abaixo, a carga tributária brasileira, embora tenha aumentado bastante nas últimas décadas, não se caracteriza por ser especialmente alta, sendo comparável à média da OCDE e dos países desenvolvidos, embora seja maior do que a dos BRICS. (24) Deve-se considerar porém, as imensas diferenças entre esses outros países emergentes e o Brasil, já que a Rússia e a China vêm de experiências comunistas de economias fechadas em que a tributação não era elemento relevante, enquanto Índia (25) e África do Sul ainda mantém um grande contingente populacional na pobreza extrema, o que a médio prazo poderá exigir um aumento da tributação caso haja um esforço político de enfrentamento da desigualdade. Fato é que, dos cinco países dos BRICS, o Brasil é o único em que a desigualdade social tem diminuído nos últimos anos, embora de forma abaixo do desejado por quase todos. Porém, é forçoso reconhecer que essa desvantagem fiscal em relação ao demais BRICS não deixa de ser um desestímulo ao investimento externo destinado aos países emergentes, sem que se possa com isso justificar uma significativa redução da carga tributária aos patamares dessas nações, em face das distinções já expostas e das repercussões sociais e federativas que a medida envolveria.

Mas, de modo geral, o que se pode ver na tabela abaixo é que o nosso grande problema em relação aos países mais desenvolvidos não é o tamanho da nossa carga tributária, mas a sua composição que cristaliza as desigualdades sociais.

(24) Segundo estudo do IBPT, a carga tributária da China é de 20%, da Índia de 13%, da Rússia de 23% e da África do Sul de 18%.

(25) Sobre a desigualdade social e da pobreza absoluta na Índia, vide: DRÈZE, Jean e SEM, Amartya. Glória Incerta: A Índia e suas contradições. Trad. Ricardo Doninelli Mendes e Laila Coutinho. São Paulo: Companhia das Letras, 2015, p. 236-265.

Comparação da Carga Tributária Brasileira com outros países em percentual do PIB (dividida entre renda, patrimônio e consumo)

País Carga Tributária Renda Patrimônio Consumo Folha de Salários
Brasil 35,9 6,4 1,4 18,8 9,2
OCDE (Média) 35,5 12,2 1,9 11,6 9,8
Suécia 44,3 15,5 1,0 12,9 14,8
Reino Unido 35,2 12,6 4,2 11,6 6,8
Canadá 30,7 14,5 3,3 7,5 5,5
EUA 24,3 11,6 3,0 4,4 5,4
Alemanha 37.6 11.4 0,9 10,7 14,4
França 45,3 10,7 3,9 10,7 18,5
Chile 20,8 8,3 0,9 10,6 1,1
Espanha 32,9 9,9 2,0 9,0 11,8
Itália 44,4 14,6 2,7 13,4 13,5
Dinamarca 48,0 29,6 1,8 15,2 1,2
Portugal 32,5 8,7 1,3 13,3 9,0
Grécia 33,8 8,4 2,0 12,6 10,7
Coréia do Sul 26,8 8,0 2,8 9,3 6,7
Turquia 27,7 6,0 1,2 13,0 7,5
Noruega 42,2 20,3 1,2 11,1 9,6
Israel 31,6 9,7 2,9 12,4 6,6

Fonte: SRFB. Ano de 2012 (26)

(26) Vide: http://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tributaria-nobrasil/carga-tributaria-2013.pdf (acesso em 05/02/2015).

De fato, se o tamanho da carga tributária em nosso país é comparável às economias de mesmo porte, a sua distribuição entre as materialidades econômicas, deixa claro que, no Brasil, tributamos muito mais do que nos outros sistemas o consumo e muito menos a renda. Há uma clara tendência dos países desenvolvidos de tributar mais a renda do que o consumo. Nos EUA, por exemplo, essa diferença é atipicamente radical. Renda 11,6% x 4,4% consumo. É bem verdade que essa não é a regra nos países europeus, onde, excetuando os países nórdicos, cuja enraizada cultura da igualdade permite uma tributação mais intensa da renda, há uma ligeira vantagem percentual da tributação da renda sobre o consumo, como é o caso da Alemanha, 11,4% a 10,7% e do Reino Unido, 12,6% a 11,6%, e da média da OCDE, 12,2% a 11,6% ou de equivalência entre ambos, como na França, onde renda e consumo são tributados em 10,7% (mas há uma intensa tributação sobre a folha de salários em 18,5% que supera muito a média da OCDE). O Brasil, ao contrário, dos países pesquisados na tabela acima, é o que mais tributa o consumo, e o segundo que tributa menos a renda, só ficando nesse particular atrás da Turquia.

A justiça de um sistema tributário está na adequada distribuição da carga tributária entre os detentores de patrimônio e renda de um lado, e aqueles que nada tem, senão despesas, de outro. Os objetivos de cada sociedade vão presidir tais escolhas que desaguarão na formulação do seu sistema tributário.

Há quem sustente que tributação sobre o consumo é mais adequada do que a tributação sobre os rendimentos, sob o argumento de que os benefícios sociais derivados da poupança são largamente superiores aos do consumo privado, sendo preferível tributar as pessoas pela quantia que elas tiram do fundo comum, e não pela quantia que a ele acrescentam. (27) Segundo Nicholas Kaldor, gerando a poupança uma externalidade positiva para a sociedade, não se deve tributá-la mais gravosamente do que os rendimentos que foram consumidos.

(27) Por todos: KALDOR, Nicholas. An Expenditure Tax. Aldershot: Gregg Revivals, 1993, p. 53

Porém, não é difícil perceber que a tributação sobre o consumo, embora dirigida à população por inteiro, atinge mais pesadamente os mais pobres que gastam todos os seus rendimentos na aquisição de bens e serviços essenciais à sua própria sobrevivência. A estes, não é possível amealhar patrimônio. Já a tributação da renda, em geral dirigida aos extratos que superem o mínimo existencial, atinge em maior grau, em um plano ideal, os rendimentos mais elevados. Por essas razões, a tributação sobre o consumo favorece a acumulação de capital, sendo um meio inferior de promoção da justiça distributiva (28) tendo quase sempre um efeito regressivo, na medida em que os consumidores suportam a carga tributária sobre os bens e serviços cuja aquisição para os mais pobres, por meio de itens essenciais à própria sobrevivência, esgota inteiramente todos os seus recursos. Essas camadas excluídas também não conseguem poupar o suficiente para formar patrimônio a ser tributado. Deste modo, a tributação sobre o consumo atende muito mais aos interesses de arrecadação do Estado, a partir da perspectiva liberal de neutralidade e de eficiência econômica, do que à ideia de justiça fiscal, de combate à desigualdade ou de fortalecimento do Estado Social.

(28) MURPHY, Liam e NAGEL, Thomas. O mito da propriedade, p. 156.

Por outro lado, como destaca Dworkin (29), o imposto de renda é o mecanismo tributário mais adequado de redistribuição por neutralizar os efeitos dos talentos diferentes, mas, ao mesmo tempo, preservar as consequências das escolhas individuais:

“O imposto de renda é um dispositivo plausível a essa finalidade, porque deixa intacta a possibilidade de escolher uma vida na qual se fazem sacrifícios constantes e se impõe uma disciplina contínua em nome do êxito financeiro e dos recursos adicionais que traz, embora, é claro, não endosse nem condene tal escolha. Mas também reconhece a sorte genética. A conciliação que esse imposto cria é um compromisso, mas um compromisso entre duas exigências da igualdade, diante da incerteza prática e conceitual sobre como atender a essas exigências, e não um compromisso da igualdade em benefício de algum valor independente, como a eficiência.”

(29) DWORKIN, Ronald. A virtude soberana – A teoria e a prática da igualdade, p. 116.

Deste modo, não deve haver dúvidas de que a tributação sobre a renda, sobre as heranças e sobre o patrimônio são medidas que mais atendem à ideia de justiça fiscal, por melhor viabilizar a redistribuição de renda, do que a tributação sobre o consumo. (30)

(30) MURPHY, Liam e NAGEL, Thomas. O mito da propriedade, p. 255.

Porém, parece que os mais ricos lograram êxito na estratégia de tornar hegemônico o discurso da carga tributária asfixiante a fim de ocultar o caráter iníquo e excludente do sistema fiscal. Vale registrar que o fenômeno não é só brasileiro. Liam Murphy e Thomas Nagel noticiam que a defesa política das reformas fiscais de George W. Bush, nos EUA, a favor dos mais ricos, utilizou como mote a ideia de que as medidas eram justas pois se traduziam em tributação menor para todos. (31)

(31) MURPHY, Liam e NAGEL, Thomas. O mito da propriedade, p. 244:

“A defesa política dos cortes fiscais que beneficiam desproporcionalmente os ricos, apresentada ao povo norte-americano no começo da segunda administração Bush, seria muito menos convincente se não tivesse sido apresentada como uma questão de justiça. Uma coisa é dizer: “Isto será bom para a maioria das pessoas, especialmente para os ricos, e é por isso que sou a favor”; mas é outra, muito diferente, dizer: “É justo que todos paguem menos impostos”. Mesmo que essa alegação seja insincera, ela se vincula a antigas concepções de justiça fiscal que ainda têm uma força significativa.”

Se a receita de Piketty para combater a desigualdade social pela via da tributação nos países ricos passa pelo aumento da tributação do patrimônio e da renda a partir da pesquisa que teve por base regimes em que esta se apresenta muito mais robusta do que no Brasil, em nosso país, sob a ótica distributiva por ele defendida, necessária seria uma verdadeira revolução que desonerasse os salários e o consumo em detrimento de patrimônio e renda, por meio de uma reforma tributária igualitária.

Outro dado preocupante do ponto de vista da justiça fiscal em nosso sistema é a baixa tributação do patrimônio herdado. No Brasil, a alíquota máxima para a tributação do ITD (imposto sobre a transmissão de bens por mortes e por doações) é de 8% de acordo com a Resolução do Senado nº 09/92, mas os Estados geralmente não praticam alíquotas maiores de 4%, ficando a média nacional em torno de 3,8%.

Vale conferir a comparação da tributação sobre as heranças no Brasil com a de alguns outros países:

País Alíquota média (%)
Inglaterra 40
França 32,5
Japão 30,0
EUA 29,0
Alemanha 28,5
Suíça 25,0
Luxemburgo 24,0
Chile 13,0
Itália 6,0
Brasil 3,8

Fonte: Ernest Young

Como Piketty salienta, a consolidação das fortunas pelas heranças atinge no final do século XX e início do século XXI, um patamar só encontrado no final do século XIX, agravando o quadro de aumento de concentração de renda. Por outro lado, o economista francês desfaz o mito da herança como fruto da meritocracia, demonstrando que os herdeiros em geral pouco contribuem para a manutenção e desenvolvimento do capital que, depois de certo patamar, reproduz-se sozinho. (32) Por este motivo, é essencial a tributação progressiva sobre as heranças a fim de combater o aumento da concentração de renda. (33) Registre-se ainda a posição de Liam Murphy e Thomas Nigel para quem o ideal sob o prisma distributivo seria levar a riqueza herdada à base de cálculo do imposto de renda dos herdeiros, embora, os próprios autores reconheçam a dificuldade política de implementação da medida, o que os fazem apoiar a tributação das heranças por meio de imposto específico. (34)

(32) PIKETTY. O Capital no Século XXI, p. 474.

Segundo Piketty, a meritocracia foi a invenção que as classes altas, a partir do seu instinto de sobrevivência, tiveram que, abandonando o ócio a que se dedicavam, adotar a fim de evitar a ameaça de perderem tudo o que possuíam diante do advento do sufrágio universal. Ilustrando o seu pensamento, traz as instruções de Émile Boutmy, em 1871, aos seus alunos aristocráticos:

“Compelidas a se submeter aos direitos dos mais numerosos, as classes que se autodenominam como classes altas só podem conservar a sua hegemonia política ao evocar o direito do mais capaz. Enquanto as prerrogativas tradicionais da classe alta desmoronam, a onda democrática se choca contra uma segunda muralha, construída por méritos brilhantes e úteis, pela superioridade que impõe prestígio, capacidades das quais uma sociedade não pode se privar sem loucura.” (BOUTMY, Émile, Quesques idées sur la création d’une Faculté libre d’enseignement supérieur, Paris, 1871).

(33) PIKETTY. O Capital no Século XXI, p. 365.

(34) MURPHY, Liam e NAGEL, Thomas. O mito da propriedade, p. 256-257.

Enquanto isso, no Brasil, a herança é tributada no patamar de menos de 4% e o trabalho assalariado é taxado por meio de tabela progressiva que chega até 27,5%, em percentual que já incide sobre patamares pouco elevados, sem considerar ainda a tributação previdenciária.

Do ponto de vista da própria tributação da renda no Brasil, há crises sistêmicas graves, em relação à justiça fiscal, como, por exemplo, a timidez da progressividade, que não atinge as grandes rendas, uma vez que a alíquota mais alta já onera a classe média, que paga a mesma alíquota do que as altas rendas (35).

(35) O limite da progressividade até o exercício de 2015 é a renda mensal de R$ 4.463,81, acima do qual a tributação é proporcional.

Sendo os lucros e dividendos somente tributados na pessoa jurídica, e não na física, os proprietários do capital das empresas não são tributados pelo IRPF, ficando livres da tabela progressiva. E mesmo assim, a arrecadação do imposto de renda na pessoa física não difere tanto assim daquela da pessoa jurídica. No ano de 2009 a arrecadação do IRPF totalizou 2,43% do PIB, enquanto o IRPJ alcançou 3,05%. (36)

(36) Carga Tributária Brasileira 2009, no sitio da SRFB, acesso em 06/02/2015. Nos anos posteriores a SRFB passou a alocar em separado das receitas advindas da retenção do IR na fonte, sem discriminação sobre a origem no IRPF ou IRPJ, o que impede a utilização de dados mais recentes.

Esses dados revelam a inquietante realidade de que a renda dos trabalhadores assalariados é proporcionalmente mais onerada do que os lucros e dividendos dos proprietários de empresas. Outra disparidade é a distinção, no âmbito da própria tributação da pessoa física, da tributação do trabalho assalariado (até 27,5%) e dos ganhos de capital (15%).

De fato, em um país cuja ordem constitucional econômica é fundada no primado do trabalho, temos um leão que ruge mais alto para os trabalhadores e consumidores do que para os investidores, proprietários, empresários e herdeiros. E essa questão nenhum dos governos brasileiros ousou enfrentar, muito embora as políticas de congelamento da tabela do IRPF no Governo Fernando Henrique Cardoso tenham contribuído para o agravamento do quadro. Deste modo, temos um sistema tributário que, longe de contribuir para a redução das desigualdades sociais, as cristaliza quando não as aprofunda.

E o paradoxal é que os setores mais prejudicados pela injustiça fiscal, por serem mais onerados, acabam fazendo coro à ideia de que no Brasil a carga tributária é muito alta, já que o ônus é suportado em maior grau pelos que menos riqueza têm. De fato, para eles é mesmo uma das mais alta do mundo. Nesse ambiente, até os setores médios e populares acabam por tomar aversão aos tributos, tornando difícil a difusão de ideias ligadas à cidadania fiscal, que acaba se traduzindo apenas em discussões sobre o aperfeiçoamento da máquina arrecadatória, passando ao largo do verdadeiro problema da desigualdade fiscal.

Uma reforma tributária igualitária que aloque o ônus fiscal sobre os mais ricos é uma urgência no Brasil, afinal, como diz Piketty (37):

"O imposto não é nem bom nem ruim em si: tudo depende da maneira como ele é arrecadado e do que se faz com ele."

(37) PIKETTY. O Capital no Século XXI, p. 469.

Em nome da igualdade fiscal, algumas das ideias do economista francês podem ser utilizadas em nosso país, em busca de um sistema que proporcione mais justiça social.

CONTINUA...