CONTABILIDADE ELEITORAL - ELEIÇÃO MUNICIPAL DE 2016

PARTE 4 - COMENTÁRIOS E ASPECTOS JURÍDICOS SOBRE A PRESTAÇÃO DE CONTAS

4.4 - REGULARIZAÇÃO DAS CONTAS NÃO PRESTADAS (Revisada em 21-02-2024)

• 4.4.1- Da Obrigação De Prestar Contas
  • 4.4.1.1 - O Dever Constitucional
  • 4.4.1.2 - Legislação Ordinária
  • 4.4.1.3 - Legislação Regulamentar
• 4.4.2 - Alterações No Processo De Prestação De Contas
  • 4.4.2.1alterações Da Legislação Entre 2004 E 2014
  • 4.4.2.2 - Minirreforma Eleitoral De 2015
  • 4.4.2.3 - Revogação Da Resolução Tse 23.432/2014
• 4.4.3 - Sistema De Gerenciamento De Informações Partidárias
• 4.4.4 - Procedimento Para Regularização Das Contas Não Prestadas
  • 4.4.4.1 - Procedimentos Antes Do Julgamento
  • 4.4.4.2 - Julgamento E As Sanções Aplicadas
  • 4.4.4.3 - Requerimento Para Regularização
• 4.4.5 - Requisitos Do Requerimento

Este capítulo é de autoria de Carlos Eduardo Valeo

O tema da regularização das contas partidárias, declaradas como não prestadas pela Justiça Eleitoral, ganhou relevância a partir da Resolução 23.432/2014, expedida pelo Tribunal Superior Eleitoral - TSE - ao criar a “sanção” de suspensão do registro e futuras anotações do órgão partidário municipal ou estadual inadimplente.

O procedimento para regularização está disciplinado, atualmente, na Resolução TSE 23.464/2015 e a sanção de suspensão do órgão partidário inadimplente está prevista no artigo 42 da Resolução 23.465/2015.

Antes dessa inovação regulamentar, a suspensão do repasse de cotas do fundo partidário, que raramente é feito pelos órgãos nacionais dos partidos, era a única sanção. Assim, a declaração da Justiça Eleitoral não surtia efeitos. Prestar ou não prestar contas não fazia diferença, principalmente aos órgãos municipais.

Com essa inovação regulamentar, o mandamento constitucional que impõe aos partidos políticos o dever de prestar contas da origem de suas receitas e de seus gastos adquiriu notória importância no âmbito municipal e estadual.

Quem não cumprir, ficará com o órgão partidário inativo durante a inadimplência, tendo como consequência principal o impedimento de participar das eleições.

Aos operadores da legislação eleitoral, principalmente aos contadores, advogados e administradores de campanha, a importância do tema justifica-se pela falta de discussão doutrinária e jurisprudencial, poucos artigos publicados, e, notadamente, pela divergência de entendimentos entre os Juízos Eleitorais de todo o país.

Nos capítulos a seguir, será exposto sobre: o dever constitucional, legal e regulamentar dos partidos de prestarem contas; alterações legislativas recentes na sistemática das prestações de contas; obrigação de manter os dados do órgão partidário atualizado perante a Justiça Eleitoral; e, ao final, será detalhado o procedimento de regularização das contas não prestadas.

4.4.1 - Da Obrigação de Prestar Contas

• 4.4.1.1 - O Dever Constitucional
• 4.4.1.2 - Legislação Ordinária
• 4.4.1.3 - Legislação Regulamentar

4.4.1.1 - O dever constitucional

A Constituição Federal de 1988, no Título II (Dos Direitos e Garantias Fundamentais), Capítulo V, artigo 17, garante aos partidos políticos, sua livre criação, fusão, incorporação e extinção, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa.

Garante, também, autonomia para definirem sua estrutura interna, organização e funcionamento, bem como, acesso aos recursos do fundo partidário e ao rádio e televisão, tudo isso, para que possam realizar o importante papel institucional de assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituição Federal.

Apesar de serem garantidas diversas prerrogativas, os partidos têm o dever de observar alguns preceitos, dentre os quais, está a prestação de contas.

A Constituição Federal limitou-se a instituir o dever. A regulamentação ficou a cargo da legislação ordinária e do poder regulamentar atribuído ao Tribunal Superior Eleitoral, por meio de resoluções.

4.4.1.2 - Legislação Ordinária

A Lei n. 9.096/1995, que dispõe sobre partidos políticos, regulamenta os artigos 17 e 14, § 3º, inciso V, da Constituição Federal.

No Título III, “Das Finanças e Contabilidade dos Partidos”, há o Capítulo I, do artigo 30 ao 37-A, que regulamenta a prestação de contas, e o Capítulo II, do artigo 38 ao 46, que dispõe sobre o fundo partidário.

No artigo 30 está prevista a obrigação dos partidos políticos, através de seus órgãos nacionais, regionais e municipais, de manter escrituração contábil, de forma a permitir o conhecimento da origem de suas receitas  e a destinação de suas despesas, e no artigo 32, a obrigação de enviar, anualmente, à Justiça Eleitoral, o balanço contábil do exercício findo, até o dia 30 de abril do ano seguinte.

4.4.1.3 - Legislação Regulamentar

O artigo 61, da Lei 9.096/1995, dispõe que o TSE expedirá instruções para sua fiel execução. Para regulamentar o disposto no seu Título III, foram expedidas sucessivas resoluções: 19.768/1996, 21.841/2004, 23.432/2014 e a 23.464/2015, que está em vigor.

No artigo 4º da Resolução 23.464/2015, repetindo a previsão constitucional e legal, está disposto o dever dos partidos políticos, em todos os níveis de direção, de manter escrituração contábil digital, sob a responsabilidade de profissional de contabilidade habilitado, que permita a aferição da origem de suas receitas, a destinação de seus gastos, bem como de sua situação patrimonial, e remeter à Justiça Eleitoral, nos prazos estabelecidos, o Balanço Patrimonial, a Demonstração do Resultado do Exercício e a prestação de contas anual.

4.4.2 - Alterações no Processo de Prestação de Contas

• 4.4.2.1 - Alterações da Legislação Entre 2004 E 2014
• 4.4.2.2 - Minirreforma Eleitoral De 2015
• 4.4.2.3 - Revogação Da Resolução Tse 23.432/2014

4.4.2.1 - Alterações da Legislação entre 2004 e 2014

O processo de prestação de contas dos partidos políticos permaneceu sem mudanças dignas de ponderação por vários anos, ficando a Resolução TSE 21.841/2004 vigente até dezembro de 2014.

Durante esse período, a mudança mais importante foi introduzida pela Lei 12.034/2009, ao incluir o parágrafo 6º no artigo 37 da Lei 9.096/1995, atribuindo caráter jurisdicional ao exame das prestações de contas dos órgãos partidários, obrigando a representação por advogado.

A Resolução TSE 21.841/2004 foi revogada pela Resolução TSE 23.432/2014, vigente a partir de 1º de janeiro de 2015, que trouxe diversas mudanças.

A mais significativa foi a prevista no artigo 47, §2º, que impôs a suspensão do registro ou de futuras anotações do órgão de direção regional, municipal ou zonal que tiver suas contas julgadas como não prestadas pela Justiça Eleitoral.

Trata-se de inovação regulamentar do TSE, pois essa sanção não estava prevista na legislação hierarquicamente superior. Sem entrar no mérito da inconstitucionalidade do dispositivo, a suspensão do órgão estadual ou municipal há de ser compreendida em analogia ao artigo 28, III, e §6º, da Lei n. 9.096/1995, ao dispor que se o órgão nacional não prestar as devidas contas à Justiça Eleitoral, o TSE, após o trânsito em julgado de sua decisão, poderá determinar o cancelamento do registro civil e do estatuto do partido.

Diante disso, a partir da prestação de contas do exercício de 2014, que deveria ser apresentada até 30 de abril de 2015, diversos diretórios e comissões provisórias municipais de todo o país ficaram com a situação “sub judice” perante a Justiça Eleitoral.

Com essa decisão, a Justiça Eleitoral deixa os órgãos partidários temporariamente inexistentes, inativos durante a inadimplência, e não podem fazer novas filiações, concorrer às eleições, fazer alteração da comissão executiva ou qualquer anotação nos Tribunais Regionais Eleitorais.

4.4.2.2 - Minirreforma Eleitoral de 2015

A Lei 13.165/2015, chamada de “minirreforma eleitoral”, introduziu mudanças no regime das prestações de contas, com a inclusão, alteração e revogação de artigos do Título III, da Lei 9.096/1995. As principais mudanças foram:

• o órgão partidário municipal que não tenha movimentado recursos financeiros ou arrecadado bens estimáveis em dinheiro será desobrigado de prestar contas à Justiça Eleitoral, devendo, neste caso, apresentar declaração da ausência de movimentação de recursos financeiros (artigo 32, §4º);
• a Justiça Eleitoral, ao fiscalizar, limitar-se-á ao exame formal dos documentos fiscais de modo a identificar a origem e destinação das despesas, vedada análise das atividades partidárias ou qualquer interferência na autonomia dos partidos (artigo 34, §1º);
• erros formais e materiais que não comprometam o conhecimento da origem e destinação das despesas de campanha não acarretarão a desaprovação das contas (artigo 37, §12º);
• a responsabilidade civil e criminal por desaprovação de contas partidárias e atos ilícitos atribuídos ao partido dar-se-á apenas se verificada irregularidade grave e insanável resultante de conduta dolosa que implique no enriquecimento ilícito e lesão ao patrimônio do partido (artigo 37, §13º);

4.4.2.3 - Revogação da Resolução TSE 23.432/2014

Em razão das mudanças introduzidas pela Lei 13.165/2015, o TSE, em dezembro de 2015, publicou a Resolução 23.464, que regulamenta o disposto no Título III, “Das Finanças e Contabilidade dos Partidos”, da Lei 9.096/1995, revogando a Resolução 23.432/2014, e publicou a Resolução 23.465, que disciplina a criação, organização, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos.

Com as mudanças, o dispositivo que impõe a suspensão do órgão partidário municipal que não prestar contas foi incluído no artigo 42,  da Resolução TSE 23.465/2015 e a sanção de suspensão de repasse de cotas do fundo partidário ficou disciplinada no artigo 48, da Resolução TSE 23.464/2015:

4.4.3 - Sistema de Gerenciamento de Informações Partidárias

Na Justiça Eleitoral, a notificação, a intimação e a citação é feita pelo correio, por Oficial de Justiça, ou ainda, por edital (se endereço incerto e não sabido).

Pelo correio, presumem-se válidas as comunicações e intimações dirigidas ao endereço residencial ou profissional declinado na inicial, contestação, embargos, ou, no caso dos responsáveis pela não prestação de contas partidária, ao endereço cadastrado na Justiça Eleitoral.

Assim, na ausência de prestação de contas, as notificações e citações serão enviadas para o endereço informado pelos órgãos de direção municipal à Justiça Eleitoral.

Se, por hipótese, os interessados não forem localizados, a citação será por edital e, provavelmente, os responsáveis pelas contas não terão ciência da suspensão do órgão partidário. Portanto, os partidos políticos devem cumprir a determinação prevista no artigo 10, parágrafo único, da Lei 9.096/1995, para não sofrem eventuais prejuízos.

A constituição dos órgãos partidários municipais, os nomes dos respectivos integrantes, bem como as alterações que forem promovidas, devem ser comunicadas para anotação no Tribunal Regional Eleitoral pela direção estadual do partido por meio do Sistema de Gerenciamento de Informações Partidárias - SGIP, módulo externo.

O SGIP passou a ser obrigatório à Justiça Eleitoral e aos partidos políticos, a partir de 3 de outubro de 2009, nos termos da Resolução TSE 23.093, publicada em 17 de agosto de 2009.

O sistema permite aos representantes das agremiações partidárias a remessa à Justiça Eleitoral, por meio da internet, dos dados referentes à constituição, alterações dos órgãos de direção partidários ou de seus dados, em qualquer âmbito, bem como credenciamento e descredenciamento de delegados perante a Justiça Eleitoral.

4.4.4  -  Procedimento para Regularização das Contas Não Prestadas

• 4.4.4.1 - Procedimentos Antes Do Julgamento
• 4.4.4.2 - Julgamento E As Sanções Aplicadas
• 4.4.4.3 - Requerimento Para Regularização

4.4.4.1 -Procedimentos antes do Julgamento

O procedimento para declaração das contas como não prestadas pela Justiça Eleitoral, bem como, a regularização da situação sub judice dos órgãos partidários estaduais e municipais está previsto atualmente na Resolução 23.464/2015.

A sistemática referente às contas não prestadas no prazo legal, que antes era disciplinada na Resolução TSE 21.841/2004, de uma forma muito simples, sofreu profundas alterações com a publicação da Resolução TSE 23.432/2014 e foram mantidas com a publicação da Resolução TSE 23.464/2015.

Os procedimentos a serem cumpridos pelas Secretarias Judiciárias e pelos Cartórios Eleitorais tornaram-se burocráticos, pois agora a Justiça Eleitoral tem que dar ciência aos órgãos partidários sobre o dever de prestar contas, para só depois aplicar as sanções, por meio de uma sentença declaratória.

O artigo 30, que está no Capítulo VI, “Da apresentação da prestação de contas”, da Resolução TSE 23.464/2015, dispõe:

Art. 30. Encerrado o prazo para a apresentação das contas:

I - a Secretaria Judiciária ou o Cartório Eleitoral deve notificar os órgãos partidários e seus responsáveis que deixaram de apresentar suas contas ou a declaração de que trata o § 3º do art. 28 desta resolução, para que supram a omissão no prazo de setenta e duas horas;

(Notificação enviada ao órgão partidário, presidente e tesoureiro, pelos Correios, ao endereço cadastrado no SGIP)

II - findo o prazo previsto no inciso I deste artigo, a Secretaria Judiciária ou o Cartório Eleitoral deve comunicar ao Presidente do Tribunal ou ao Juiz Eleitoral que o órgão partidário não prestou contas tempestivamente;

(A comunicação é feita por meio de informação escrita, acompanhada das notificações e avisos de recebimento -AR- dos Correios - positivo ou negativo)

III - o Presidente do Tribunal ou Juiz deve determinar:

a) a imediata suspensão do repasse das quotas do Fundo Partidário; e

b) a autuação da informação, na classe processual de Prestação de Contas em nome do órgão partidário e de seus responsáveis e, nos tribunais, o seu encaminhamento para distribuição automática e aleatória.

(A suspensão do repasse é comunicada por ofício enviado aos Diretórios Nacional e Estadual do partido, no caso de órgão municipal)

IV - recebidos os autos da prestação de contas, a autoridade judiciária deve verificar a regularidade das notificações procedidas e, caso não tenham sido regulares, determinar a citação do órgão partidário e de seus responsáveis para que apresentem suas justificativas no prazo de 5 (cinco) dias;

(Se regulares as notificações, o Juiz pode proceder a partir do inciso VI. Se não regulares, será feita a primeira tentativa de citação pelos Correios. Se o aviso de recebimento retornar sem localização dos destinatários, será feita a tentativa de citação por Oficial de Justiça, e sendo infrutífera, será feita a citação por edital, com publicação no mural do cartório e na imprensa oficial)

V - na hipótese de o órgão partidário ou de seus responsáveis apresentarem as contas partidárias no prazo previsto no inciso IV deste artigo, o processo seguirá o rito previsto nos arts. 31 e seguintes desta resolução, e a extemporaneidade da apresentação das contas, assim como as justificativas apresentadas, devem ser avaliadas no momento do julgamento; e

(A intempestividade na apresentação das contas não será causa de reprovação, podendo no máximo, ocorrer a aprovação com ressalvas)

VI - persistindo a não apresentação das contas, apresentadas ou não as justificativas de que trata o inciso IV deste artigo, a autoridade judiciária deve determinar, sucessivamente:

a) a juntada dos extratos bancários que tenham sido enviados para a Justiça Eleitoral, na forma do § 2º do art. 6º desta resolução;

(O sistema para consulta dos extratos bancários já está sendo usado pela Justiça Eleitoral)

b) a colheita e certificação nos autos das informações obtidas nos outros órgãos da Justiça Eleitoral sobre a eventual emissão de recibos de doação e registros de repasse ou distribuição de recursos do Fundo Partidário;

(Essas informações são obtidas nos demonstrativos das contas digitalizadas apresentadas pelos órgãos nacional e estadual dos partidos e estão disponíveis para consulta nos sítios do TSE e dos TREs)

c) a oitiva do Ministério Público Eleitoral, no prazo de 5 (cinco) dias, após a juntada das informações de que tratam as alíneas a e b deste inciso;

d) as demais providências que entender necessárias, de ofício ou por provocação do órgão técnico ou do Ministério Público Eleitoral;

e) a abertura de vista aos interessados para se manifestar sobre as informações e documentos apresentados nos autos, no prazo de 3 (três) dias; e

(Se conhecido o endereço, a intimação é enviada pelos Correios)

f) a submissão do feito a julgamento, deliberando sobre as sanções cabíveis ao órgão partidário e seus responsáveis

(anotações nossas)

4.4.4.2 - Julgamento e as Sanções Aplicadas

Após a realização de todo o trabalho burocrático descrito no item anterior, a Justiça Eleitoral poderá declarar as contas como não prestadas, conforme previsto no artigo 46:

Art. 46. Compete à Justiça Eleitoral decidir sobre a regularidade das contas partidárias, julgando:

[...

IV - pela não prestação, quando:

a) depois de intimados na forma do art. 30 desta resolução, o órgão partidário e os responsáveis permanecerem omissos ou as suas justificativas não forem aceitas;

A sentença que declarar as contas como não prestadas terá que deliberar sobre as sanções cabíveis ao órgão partidário e seus responsáveis:

Resolução TSE 23.464/2015:

Art. 48. A falta de prestação de contas implica a proibição de recebimento de recursos oriundos do Fundo Partidário, enquanto não for regularizada a situação do partido político.

[...]

§ 2º O órgão partidário, de qualquer esfera, que tiver as suas contas julgadas como não prestadas fica obrigado a devolver integralmente todos os recursos provenientes do Fundo Partidário que lhe forem entregues, distribuídos ou repassados.

Resolução TSE 23.465/2015:

Art. 42. Será suspenso o registro ou a anotação do órgão de direção estadual ou municipal que tiver suas contas partidárias julgadas como não prestadas, até que seja regularizada a situação.

4.4.4.3 - Requerimento para Regularização

Para regularizar a situação de inadimplência, após o trânsito em julgado da decisão que julgar as contas não prestadas, o órgão partidário terá que seguir o procedimento disciplinado no artigo 59, da Resolução TSE 23.464/2015:

Art. 59. Transitada em julgado a decisão que julgar as contas como não prestadas, os órgãos partidários podem requerer a regularização da situação de inadimplência para suspender as consequências previstas no caput e no § 2º do art. 48 desta resolução.

Antes de se detalhar e explicar o procedimento, é necessário observar que da análise do caput desse artigo, chega-se à conclusão de que o partido tem diversas oportunidades para apresentar a prestação de contas, sem, efetivamente, sofrer qualquer tipo de sanção:

- até 30 de abril do ano subsequente ao das contas, tempestiva;

- após 30 de abril, intempestiva;

- no prazo de 72 horas da notificação, art. 30, I;

- no prazo de 5 dias após a citação, art. 30, IV, (estará suspenso o repasse de cotas do fundo partidário. Porém, sem efeito prático, pois a maioria dos órgãos nacionais não repassam aos órgãos municipais e estaduais);

- em qualquer tempo até o julgamento previsto no art. 46, IV, “a”;

- da decisão referida no último item até o trânsito em julgado.

Apesar do caput do artigo 59 fazer menção apenas à sanção prevista no art. 48, é importante observar que a sanção efetivamente importante é a prevista no art. 42 da Resolução TSE 23.465/2015, que torna o órgão partidário temporariamente inexistente, impedindo, inclusive, o registro de candidatos para concorrer nas eleições.

Portanto, é essencial que os órgãos partidários estaduais e municipais prestem contas antes do trânsito em julgado da decisão do art. 46, IV, “a”, da Resolução TSE 23.464/2015, pois, caso contrário, é provável que a regularização do partido só ocorra depois de aproximadamente 60 dias contados da data do protocolo do requerimento previsto no artigo 59.

4.4.5 - Requisitos do requerimento

Os requisitos do requerimento de regularização estão previstos nos cinco incisos do § 1º do artigo 59.

Inciso I: pode ser apresentado pelo próprio órgão partidário, cujos direitos estão suspensos, ou pelo hierarquicamente superior;

O diretório estadual poderá apresentar as contas do órgão municipal, mesmo que esse estivesse vigente antes da suspensão. Se não estivesse vigente, a responsabilidade obrigatoriamente é do órgão superior.

Inciso II: deve ser autuado na classe Petição, consignando-se os nomes dos responsáveis, e distribuído por prevenção ao Juiz ou Relator que conduziu o processo de prestação de contas a que ele se refere;

Se o partido prestar contas antes do trânsito em julgado da decisão do art. 46, IV, “a”, da Resolução TSE 23.464/2015, não será autuado novo processo. O processamento das contas ocorrerá nos mesmos autos em que foi proferida a decisão de contas não prestadas.

Porém, se houver o trânsito em julgado, mesmo que o processo ainda não esteja arquivado, o partido deverá apresentar o requerimento para regularização, acompanhado da prestação de contas, e será autuado novo processo.

Inciso III: deve ser instruído com todos os dados e documentos previstos no art. 29 desta resolução;

O requerimento deverá ser subscrito por advogado, em razão do caráter jurisdicional do procedimento, e acompanhado dos demonstrativos da prestação de contas assinada pelos responsáveis e por contador.

Inciso IV: não deve ser recebido com efeito suspensivo;

O requerimento será recebido apenas com efeito devolutivo. O cancelamento dos efeitos da decisão que determinou a suspensão do registro do órgão partidário, tornando-o temporariamente inativo, de praxe, ocorre somente após o trânsito em julgado da decisão da Justiça Eleitoral que julgar as contas como aprovadas, aprovadas com ressalva, ou desaprovadas.

A decisão da Justiça Eleitoral também poderá ser pela manutenção da decisão anterior, contas não prestadas.

Portanto, se o requerimento for protocolado às vésperas das convenções partidárias, por exemplo, o órgão partidário deverá solicitar a concessão de medida liminar, para que o requerimento seja recebido com efeito suspensivo. Note-se que esse pedido liminar há de ser compreendido como tutela de urgência, prevista no artigo 300, do Código de Processo Civil.

Inciso V: deve observar o rito previsto nesta resolução para o processamento da prestação de contas, no que couber.

Duas situações podem ocorrer:

1. No caso de prestação de contas com movimentação financeira, o despacho inicial padrão da Justiça Eleitoral será pelo recebimento do requerimento sem efeito suspensivo e pelo processamento da prestação de contas nos termos do artigo 31 e seguintes da Resolução 23.464/2015, que poderá durar aproximadamente 60 dias.

2. A prestação de contas dos órgãos partidários municipais que não tenham movimentado recursos financeiros ou bens estimáveis em dinheiro é realizada por meio da declaração de ausência de movimentação de recursos no período, cujo procedimento durará por volta de 30 dias.

As mudanças ocorridas recentemente na sistemática da prestação de contas partidária não esgotam a discussão sobre a necessidade de adequações e outras mudanças na legislação eleitoral.

A atual crise política instalada no país nos mostra ser essencial a revisão do sistema político, principalmente com a restrição na criação de partidos políticos, mudanças nas regras das eleições e na captação e uso de recursos pelos partidos políticos.

A sistemática criada por Resolução do TSE, para suspender os órgãos partidários municipais e estaduais que não prestarem contas, está valendo desde o ano de 2015 e até agora não há discussão sobre a inconstitucionalidade normativa perante o Supremo Tribunal Federal.

Por isso, a discussão sobre a legitimidade do TSE em criar regras e sanções não previstas na legislação superior, não deverá ser tese de defesa das agremiações municipais que pretendem concorrer nas eleições de 2016.

Os órgãos partidários municipais e estaduais devem se preocupar com o calendário de suas obrigações com a Justiça Eleitoral e principalmente com a contratação de bons profissionais da área jurídica e contábil, assim como administradores de campanha, para que não sofram prejuízos decorrentes da perda de prazos, ou pela inabilidade no uso dos sistemas eleitorais e cumprimento dos procedimentos previstos na legislação eleitoral.