SEMINÁRIO INTERNACIONAL SOBRE LAVAGEM DE DINHEIRO - DE 1999

LEI 9.613/1998 - OCULTAÇÃO DE BENS, DIREITOS E VALORES EM PARAÍSOS FISCAIS

Referências: Compliance Office - Gerenciamento de Controles Internos e de Riscos de Liquidez - Blindagem Fiscal e Patrimonial - Ocultação de Bens, Direitos e Valores - Lei 9.613/1998 - Lavagem de Dinheiro. Sonegação Fiscal, Evasão Cambial ou de Divisas, Empresas Offshore de Paraísos Fiscais, Auditoria Interna e Independente.

SISTEMAS DE CONTROLE INTERNO (COMPLIANCE)

Por FRANCISCO DA SILVA COELHO: Consultor do Departamento de Normas do Banco Central do Brasil.

Texto extraído do site do CJF - CONSELHO DE JUSTIÇA FEDERAL. O texto original inclui outros palestrantes e diversos temas sobre Lavagem de Dinheiro - Ocultação de Bens, Direitos e Valores em Paraísos Fiscais - Blindagem Fiscal e Patrimonial.

Tentarei situar o tema dentro de uma perspectiva histórica, inserir os objetivos e o papel dos controles internos, os elementos desses controles e a Resolução 2.554, de 1998.

Quando estive nos Estados Unidos, trabalhei pelo Banco Central, ainda na época de supervisão bancária, e lá, chamou-me muito a atenção a cultura e o grau de inserção das pessoas, o posicionamento com relação à cultura de controles internos.

Recordo-me de que, em uma instituição financeira, li um relatório feito pela autoridade local, que dizia: "Existem fios que estão desencapados e que podem causar incêndio nesta instituição". Um outro ponto abordado no relatório como irregularidade é que toda parte de software, inclusive os backups, ou seja, os arquivos complementares, estavam guardados no mesmo local e, no caso de um incêndio, poderia perder-se toda a memória da instituição e ela não teria a capacidade de se recuperar e rapidamente resolver um problema numa contingência. Havia também o seguinte comentário: "Pessoas transitam livremente pela instituição e isso é muito estranho, porque, por uma questão de segurança, isso deveria ser controlado"; e outras informações tais como: "O funcionário saiu para almoçar e deixou o computador ligado, e qualquer estranho pode ter acesso a informações confidenciais que estão nesse computador"; "A instituição não tem sequer um outro local para funcionar ou guardar uma série de coisas, no caso de ocorrer um incêndio ou qualquer outro problema no prédio".

Com isso, concluímos que as instituições financeiras trabalham com poupança pública.

Também, nos Estados Unidos, existe um escritório chamado "Escritório de Controle dos Ativos Estrangeiros". A instituição não consultou a lista negra, (a black list), para saber se esses ativos que vêm do exterior têm origem legítima. A partir dali passei a entender por que um país como o Brasil paga juros mais altos: isso está intimamente associado à chamada "cultura de risco". Se não se tem controles internos adequados, se não se sabe gerenciar riscos, certamente o preço das operações, da captação de recursos é mais caro, porque o risco é maior e, portanto, a taxa cobrada será maior. Nesse contexto, a importância das instituições é fundamental, vale dizer, se se garantir estabilidade institucional, as instituições irão cumprir o seu papel, que consiste em eliminar incertezas e não aumentá-las dentro do ambiente econômico.

Antes dos anos 90, no Brasil, a prática de operações ao portador facilitou extremamente a lavagem do dinheiro. Havia, também, uma série de operações com ouro, dólar, ou seja, uma liberdade que se confundia no sentido de haver um ambiente extremamente favorável para a prática de ilícitos. E muito se fez nos anos de 1990. O Brasil melhorou em muito na cultura, ao acabar com as operações ao portador, ao exigir que estas, em determinado valor, tenham de observar certos procedimentos; e se inseriu em um contexto internacional, no sentido de se adequar a critérios e padrões internacionais.

Mas essa cultura de controles internos, por mais antiga que seja, mesmo nos países em que é observada, é sempre objeto de estudos, porque o controle interno tem uma dinâmica. O "Commitee of Sponsors and Organizations of Tradeway Commission" tem tudo a ver com a história muito famosa chamada "Watergate", que, na verdade, foi a maior prova da quantidade de irregularidades associada a uma determinada situação. Essa cultura, particularmente, nos Estados Unidos, foi aprimorada de sorte a se criarem, inclusive, figuras como a do compliance officer, um agente que observa se a instituição está em conformidade.

Na mesma linha, o Comitê de Supervisão Bancária de Basiléia, do BAS, por meio de vários documentos, apresentou recomendações para os países-membros. E recomendações não são diretivas. Na Europa, por exemplo, existe o CAD, que estabelece diretivas, ou seja, a comunidade européia tem de cumpri-las. E esse Comitê de Supervisão Bancária de Basiléia trata de recomendações que não têm o mesmo poder das diretivas do CAD na Europa.

Há vinte e cinco princípios para uma supervisão bancária efetiva, cujo documento traz alguns argumentos que se constituíram em subsídios para a elaboração da chamada Resolução 2.554, sobre controles internos.

Dentro desses vinte e cinco princípios destaco: a adoção de regras rígidas para identificação dos sistemas, de forma a prevenir que as instituições sejam usadas, mesmo que intensamente, para atividades criminosas.

É preciso diferenciar controles internos de compliance. Compliance significa conformidade, e é algo estático. Controles internos são dinâmicos e inclui a conformidade, o compliance. Quando me refiro a um compliance office - um funcionário que está observando a conformidade -, o que está sendo verificado é se as regras sejam lei, normas emanadas de organismos como o Banco Central, ou as próprias normas internas da instituição - estão sendo cumpridas. De fato, estão sendo observadas as leis e aqueles elementos que a diretoria colocou como condicionantes para o andamento da instituição.

Nesse sentido, os controles internos são um processo, e não somente um procedimento ou política, que é desempenhado em determinado ponto do tempo. São afetados pelas decisões da diretoria, pela conjuntura econômica e social, pelo engajamento dos seus funcionários, compreendendo, portanto, elemento cultural muito importante.

Quando se trata de controles internos não é uma cultura para o staff, para o pessoal da linha mais importante da instituição. É um processo de comunicação do qual todos têm de participar; equivale, mais ou menos, à idéia de cidadania, ou seja, cada cidadão deve saber os seus direitos e as suas obrigações.

Os objetivos do processo de controles internos são: a eficiência e a efetividade das atividades, que é o objetivo e o desempenho; a confiabilidade, a correção e a tempestividade das informações; a conformidade com as leis e os regulamentos. A cultura de controles internos tem muito a ver com a cultura de gerenciamento de riscos. Existem riscos de diversas naturezas. Particularmente, quando pensamos na lavagem de dinheiro estamos pensando na chamada "risco legal", que poderá acarretar riscos materiais para a instituição.

Vejamos a visão gerencial e a cultura de controle, o reconhecimento e a avaliação do risco. Avaliar riscos é fundamental. Vale um exemplo, também dentro da lavagem de dinheiro. Recordo-me de que, na época de supervisão, fiscalizando uma determinada instituição, que tinha clientes, pessoas físicas, com grandes movimentações, ao olhar suas fichas cadastrais observava-se que moravam fora da cidade, em regiões próximas a estradas, com endereços complicados, e suas contas correntes eram movimentadas por procuradores. Ou seja, aquelas pessoas não movimentavam suas contas correntes e sim os procuradores. À medida que a investigação foi se aprofundando, o gerente ficou numa situação difícil porque não tinha como explicar aquela situação.

Na verdade, a pessoa que deu o nome, o chamado "laranja", nunca apareceu naquela agência. Existiu um cadastro, uma movimentação violenta, e o gerente, certamente, conhecia o cliente. Esse é o problema de uma grande organização bancária. Por isso é que a cultura tem de passar para todos os funcionários, porque, na realidade, em uma grande organização, descentraliza-se, outorga-se poderes a terceiros. E esses terceiros estão agindo porque estão fora da cultura da organização, ou esta, por ser incapaz de ganhar dinheiro com a sua atividade principal, torna a lavagem de dinheiro a sua grande fonte de receita. Isso vira um problema que traz outro risco: o chamado "risco de imagem". De repente, no mercado: "naquela instituição, não faço aplicações, porque ela lava dinheiro. Não quero ser confundido com esse tipo de atividade".

A segregação de responsabilidades, portanto, é fundamental, porque, ao fazê-lo você está falando para o seu vizinho: "cuidado, você tem limites!". Por haver segregação, os outros vão saber o que você está fazendo. Logo, essa questão da informação e da comunicação é fundamental, é trivial. Por isso é muito importante o acompanhamento e os testes freqüentes. Os princípios do processo de controle interno são subsídios que balizam e estão contemplados na Resolução n. 2.554 do Banco Central:

• Visão gerencial e a cultura de controle. A diretoria deve ter responsabilidade pela aprovação e revisão periódica, elaborar estratégias globais de negócio e políticas relevantes para o banco, compreender os principais riscos incorridos pelo banco, determinar níveis aceitáveis para eles e assegurar que o nível gerencial superior tome medidas necessárias para identificar, monitorar e controlar esses riscos. A diretoria é responsável, em última instância, pelo estabelecimento e manutenção de um sistema de controles internos adequado e efetivo.
• O nível gerencial superior deve ser responsável pela implementação de estratégias e políticas aprovadas pela diretoria. Voltamos ao gerenciamento de riscos, ou seja, identificar, monitorar e controlar riscos, entre os quais o risco legal, que tem tudo a ver com a lavagem de dinheiro.
• A diretoria, em nível gerencial superior, é responsável pela promoção de altos padrões éticos e de integridade.
• Reconhecimento e avaliação de riscos. O risco legal é, por definição, um risco que tem características institucionais, e posso citar, como exemplo, uma tablita no Plano Collor; como também o fato de você não estar em conformidade com as leis, normas e regulamentos, o que também traz risco legal.
• Um sistema efetivo de controle interno requer a existência apropriada de segregação de encargos, isto é, que aos funcionários não sejam atribuídas as responsabilidades conflitantes. Um exemplo: numa grande organização, quem paga não recebe; quem recebe não paga.
• Vê-se uma cultura interna adequada, compreensiva informação financeira e operacional e dados de conformidade. A informação deve ser confiável, oportuna, acessível e fornecida no formato consistente.
• O controle interno requer um sistema de informações que cubra todas as atividades do banco, inclusive informações trabalhadas eletronicamente.
• Um sistema efetivo de controle interno requer o estabelecimento de canais efetivos de comunicação. Vejam o quanto somos repetitivos ao usarmos a palavra "comunicação". É questão de cultura, de mudar o enfoque, de conscientização.
• A efetividade global dos controles internos do banco deve ser continuamente monitorada. Novamente, controle interno é um processo, possui uma dinâmica.
• Deve existir uma auditoria interna efetiva e compreensiva sobre o sistema de controles internos e reportar-se diretamente à diretoria ou ao conselho de administração.
• As deficiências identificadas no controle interno, se observadas pela linha de negócios, pela auditoria interna ou por outro pessoal de controle, devem ser prontamente comunicadas ao nível gerencial apropriado e ser corrigidas.
• Os supervisores devem exigir que todos os bancos, independentemente do tamanho, tenham um efetivo sistema de controle interno, que seja consistente com a natureza, complexidade, risco de suas atividades registradas e não-registradas no balanço e que responda a mudanças nas condições do ambiente externo do banco. Se o controle interno não é adequado ao perfil de risco, os bancos devem buscar ações apropriadas.

A Resolução n. 2.554 foi editada em setembro de 1998, e todo esse sistema de controles internos das instituições financeiras deverá ser implementado integralmente até 31/12/1999. O principal aspecto abordado por essa resolução é que a instituição financeira deve ter uma auditoria interna que faça, pelo menos, relatórios semestrais, discorrendo sobre todos os controles internos e a questão da conformidade, os problemas e as deficiências. Toda a documentação relativa a esse assunto deve ser guardada durante cinco anos. A Resolução n. 2.554 também dispõe que a diretoria deve manter todos os funcionários informados, naquilo que couber, sobre a questão dessa política de controles internos e da conformidade. É evidente que ela deixa muito claro que essa questão dos controles internos é em função do tamanho da instituição e da atividade que ela desempenha. Assim, ela foi construída basicamente voltada para esses aspectos de recomendações internacionais. Ora, o que essa resolução significa em última instância? Significa a inserção do Brasil em um contexto internacional e que o Brasil está procurando aperfeiçoar as instituições e, de tal sorte, garantir a redução de determinados fatores instabilizadores. Somos a oitava economia do mundo. Portanto, temos de cumprir o nosso papel de inserção no contexto internacional e de procurar aperfeiçoar as instituições e fazer com que esse país consiga reduzir custos e destacar o que é fundamental, ou seja, a produção. Infelizmente, na América Latina, a lavagem de dinheiro tornou-se algo muito importante do ponto de vista da atividade econômica. Recordo-me de que, em um seminário no Denarc - Departamento de Narcotráfico, em São Paulo, junto com a Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, foram dados exemplos de países latino-americanos e a importância da atividade de lavagem de dinheiro associada a outras atividades igualmente ilícitas para a economia de alguns países latino-americanos, e essa certamente é uma questão que deve ser observada.

Por termos fronteiras com esses países, devemos ter a consciência de que todas as normas e leis que saíram durante a década de 90 foram no sentido de aperfeiçoamento institucional e de que este país tem de buscar privilegiar a atividade produtiva e não as atividades ilícitas.